Организация публичной власти на местах в великобритании
В ряде предыдущих исследований мы исходили из того, что на современном этапе конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти в зарубежных странах можно констатировать возникновение новой формы территориально-политического устройства - регионалистского государства.
Такой подход является альтернативой распространённому в отечественной доктрине утверждению о том, что регионалистское государство представляет собой вид децентрализованного унитарного государства, которое должно в конечном итоге трансформироваться в федерацию.
В рамках предлагаемой нами концепции регионалист- ское государство следует рассматривать в качестве особой формы территориально-политического устройства сложносоставного государства, отличную как от унитарного государства, так и от федерации, конституционное оформление которой происходит путем политической автономизации в масштабах всего государства с целью решения национального вопроса, предотвращения сепаратизма и сохранения государственного единства.
По своей сути регионалистское государство представляет собой реализацию принципа федерализма в форме концепции «federacy» в сложносоставном государстве, конституционно не идентифицируемом в качестве федерации. Квалифицирующими признаками такой формы территориально-политического устройства выступают: 1) отсутствие у регионов учредительной власти, т.е. права последнего решения при принятии акта, определяющего собственный конституционно-правовой статус; 2) отсутствие «укрепленных» механизмов участия регионов в принятии решений на общенациональном уровне, в том числе относящихся к изменению общенациональной конституции; 3) значительная асимметрия конституционной модели, вытекающая, с одной стороны, из конституционной идентичности каждого из регионов, а с другой - из необеспеченности закрепляемых за региональным уровнем власти предметов ведения соответствующими полномочиями, особенно в области финансов; 4) конституционное закрепление весьма гибкой системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти; 5) наличие перманентного конституционного конфликта между центральным и региональным уровнями публичной власти.
Анализ конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии позволяет относить рассматриваемое государство к разряду регионалистских государств. Данное утверждение также представляет собой альтернативу устоявшемуся в отечественной доктрине мнению, восходящему к позиции патриарха британской науки государственного права А. В. Дайси, согласно которому Великобритания по форме государственного устройства является унитарным государством. Таким образом, в настоящем небольшом исследовании нами будет предпринята попытка опровергнуть свойственный российским исследователям подход к определению формы и содержания конституционноправового регулирования территориально-политического устройства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.
В 1997 году после прихода к власти лейбористского правительства во главе с Э. Блэром в Великобритании, как известно, началась серьезная конституционная реформа, одним из аспектов которой стало преобразование территориальной организации публичной власти. В качестве же способа реформы в рассматриваемой сфере новое правительство избрало концепцию деволюции, известной британскому государствоведению с конца XIX века. Изначально деволюция затронула исключительно кельтские регионы Соединённого Королевства - Шотландию (Акт о Шотландии 1998 г.), Уэльс (Акт об Управлении Уэльсом 1998 г.) и Северную Ирландию (Акт о Северной Ирландии 1998 г.). При этом Шотландия и Северная Ирландия наделялись правом политической автономии, т.е. в них создавались региональные легислатуры. В то же время в отношении Уэльса была избрана модель исполнительной деволюции, в рамках которой создаваемому региональному парламенту передавалось только право на издание актов вторичного законодательства. Политическую же автономию Уэльс получил лишь в 2011 г. в рамках развития деволюцион- ного процесса, предусмотренного Актом об Управлении Уэльсом 2006 г. Последней же из составных частей правом издавать акты собственного законодательства, но в весьма специфической форме, получила в 2015 году Англия, что стало результатом реализации концепции «Английские голоса за английские законы».
Реформа территориального устройства Соединенного Королевства была обусловлена в первую очередь необходимостью сохранения государственного единства и предотвращению сепаратизма. Данное обстоятельство предает ряд особенностей территориальной организации публичной власти в рассматриваемом государстве. В первую очередь речь идет о противопоставлении конституционной идентичности регионов фундаментальным принципам британской конституции- парламентскому верховенству и мажоритарной избирательной системы. Кроме того, региональные легислатуры в своей деятельности отказываются и от ряда конституционных соглашений, свойственных Вестминстерской модели.
Итак, на сегодняшний день в рамках деволюционного законодательства все регионы Соединенного Королевства наделены правом политической автономии. Однако данное обстоятельство не может рассматриваться в качестве некого шага на пути к созданию федерации. Деволюция и федерализация являются в британском государствоведии двумя разными способами реформы территориально-политического устройства. Говоря языком британских авторов, в Великобритании была осуществлена не федерализация, а федеральная деволюция («federal devolution»). Слово «федеральный» в рассматриваемом термине следует понимать как «распространенный на все регионы Великобритании», т.е. не только на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию, но и на Англию.
Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что территориальное устройство Соединённого Королевства уже соответствует двум первым признакам регионалистского государства. Во-первых, преобразования в области территориальной организации публичной власти для разрешения национальных противоречий здесь были осуществлены путем политической автономизации в масштабах всего государства, а во-вторых на сегодняшний день бесспорным является утверждение о том, что рассматриваемое государство не стремится стать федерацией.
Однако, как было отмечено, в основе территориальной организации публичной власти в регионалистском государстве, как и в федерации, лежит принцип федерализма, реализуемые в нашем случае в форме концепции «federacy». Действительно, в Великобритании на сегодняшний день мы наблюдаем «достаточно широкую автономию» регионов при их «минимальном участии в управлении» на общенациональном уровне. Рассматриваемая отличительная черта регионалистского государств как формы территориально-политического устройства проистекает из особенностей автономии как территориальной единицы, на что в свое время весьма справедливо указал М.Я. Лазерсон: никакая юридическая ответственность за общие судьбы государства не ложится на плечи отдельной автономной области, да и не существует при системе автономий такого учреждения, которое, по примеру швейцарского совета кантонов обсуждало и решало бы вопросы, относящиеся ко всему государству и его объединившимся в федерацию частям». Эту особенность мы отчетливо наблюдаем в Соединенном Королевстве, где на общенациональном уровне нет особого органа территориального представительства, а участие в осуществлении общегосударственной власти сводится лишь к закреплению квоты для депутатов для трех кельтских регионов в Палате общин.
Кроме того, рассматриваемая форма реализации принципа федерализма в регионалистском государстве отлично иллюстрирует различие между ним и федерацией. Последняя, как известно, означает «конституционную систему, которая являет собой пример разделения [полномочий] между центральными и региональными правительствами и в которой регионам даровано особое или укрепленное [entrenched] представительство в процедурах принятия решений на центральном уровне». Данную позицию в отечественной доктрине повторяет А. А. Троицкая, считающая, что «критерием, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей, является возможность последних участвовать в организации и функционировании общегосударственной власти, и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции». Очевидно, что в рамках модели территориальной организации публичной власти в Великобритании в силу указанных выше обстоятельств не существует «укрепленного» представительства регионов на общенациональном уровне
В результате запуска деволюционного процесса в Соединенном Королевстве создается трехуровневая система территориальной организации публичной власти, включающая общенациональный, региональный и местный уровни. Британский регионализм отличает гибкость системы разграничения предметов ведения и полномочий, свойственная рего- налистскому государству, что обусловлено в первую очередь отсутствием конституции в виде единого кодифицированного акта. Перераспределение власти между ее уровнями, таким образом, не требует сложной конституционной процедуры и может осуществляться в рамках обычного законодательного процесса. Кроме того, гибкость системы разделения предметов ведения и полномочий обеспечивается и за счет заключения между общенациональной и региональной властью конкордатов - межправительственных соглашений по вопросам управления.
Однако в силу того, что политическая автономия регионов Соединенного Королевства вытекает не из нормы кодифицированной конституции, а является результатом акта Парламента, обладающего верховной, а следовательно, и учредительной властью, региональные легислатуры являются «подчиненными законодательными учреждениями» (термин А. В. Дайси), т.е. объем их полномочий, как и само их существование, определяется исключительно общенациональной властью.
В то же время проведенный в сентябре 2014 года референдум о независимости Шотландии говорит в пользу того, что этот регион (а его примеру в результате выхода Великобритании из состава Европейского Союза может последовать Северная Ирландия для объединения с Республикой Ирландия) стремится к обретению учредительной власти вопреки принципу парламентского верховенства. Это обстоятельство подтверждает высказанное выше мнение относительно противопоставления конституционной идентичности регионов фундаментальным принципам британской конституции.
Территориальная организация публичной власти в Великобритании демонстрирует и сильную асимметрию, которая рассматривается в качестве одного из основных признаков деволюции как способа реформы территориально-политического устройства. Так, британский исследователь П. Хогвуд отмечает: «если говорить о модели территориального распределения власти, деволюция в Великобритании далеко отстоит от европейского варианта классического федерализма, например, от немецкой модели, центральным принципом которой является равный юридический статус субъектов федерации».
Среди причин, объясняющих особенности асимметрии территориальной организации публичной власти в Великобритании следует выделить, с одной стороны, конституционную идентичность регионов, вытекающую из особенностей формирования единой государственности на Британских островах, а с другой - различную финансовую обеспеченность закрепленных за регионами предметов ведения, что, в свою очередь, связано как с особенностями сложившейся модели межбюджетных отношений, так и с различным в каждой из деволюционных моделей набором полномочий в финансовой сфере, необходимых для реализации делегируемых предметов ведения.
Последним же из признаков регионалистского государства, реализуемым в рамках территориально-политического устройства Соединённого Королевства является наличие перманентного конституционного конфликта между общенациональным и региональным уровнями власти. На данную особенность обращают внимание как отечественные, так и зарубежные исследователи. Так, цитируемая выше Н. В. Ерермина отмечает: «многие органы власти регионов, которые получили делегированные полномочия, еще должны быть законодательно четко определены. Степень и характер данной власти остается открытым. Стремления регионов могут сильно отличаться от задач центра и, значит, порождать новый конфликт». В британском же государсвоведении наиболее точно рассматриваемый признак регионалистского государства с учетом национальной специфики формулирует П. Хог- вуд. Согласно ее позиции «модель деволюции в Соединенном Королевстве также характеризуется тем, что в ней мало значения придается средствам разрешения споров», так как «центральное правительство считает, что территориальные споры по поводу предметов ведения должны по большей части решаться путем регулярных консультаций на уровне государственных служащих».
В Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, на наш взгляд представляется возможным выделить четыре области перманентного конституционного конфликта между уровнями власти, относящиеся, во-первых, к вопросу о гарантии существования региональных легислатур, во-вторых - к вопросу об участии представителей регионов в процессе внесения изменений в акты деволюционного законодательства, в-третьих - к вопросу о характере и объеме их полномочий, а также о невозможности их передачи обратно в компетенцию центральной власти, в-четвертых - к вопросу о финансовом обеспечении делегируемых полномочий.
Проведенный в настоящем небольшом исследовании анализ показывает, что сегодня Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по форме территориально-политического устройства является регионалистким государством. В силу этого подход, свойственный отечественной доктрине конституционного права, в рамках которого Великобританию относят к числу унитарных государств, не соответствует текущему состоянию конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти в рассматриваемом государстве.
На сегодняшний день можно уверенно говорить о том, что форма государственного устройства Соединенного Королевства окончательно определена. Изменения, таким образом, могут коснуться лишь содержания конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти, но не ее формы. Следовательно, рассматриваемое государство в обозримом будущем не преобразуется в федерацию, так как последняя, как известно, в большинстве случаев показала свою несостоятельность для разрешения национального вопроса. Именно регионалистское государство выступает в качестве той формы государственного устройства, которая наиболее эффективно может способствовать предотвращению сепаратизма и сохранению государственного единства в условиях этнической многосоставности общества.
Если же говорить о дальнейшем развитии британского регионализма, то здесь следует указать два обстоятельства. Во-первых, в ближайшее время следует ожидать углубления деволюционного процесса в силу политических обстоятельств - референдума о независимости Шотландии 2014 г., а также ожидаемого выхода Великобритании из состава Европейского Союза. Во-вторых, неизбежным является и укрепление финансовой автономии регионов, так как «децентрализация управления может быть реальной только тогда, когда низовые органы имеют свои собственные ресурсы и обладают действительной финансовой автономией». Однако, как известно, разработка прогнозов не входит в предмет науки конституционного права, поэтому выше указаны лишь возможные векторы дальнейшего развития деволюционного процесса в рамках регионалистского государства, которым на сегодняшний день является Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии.
МОЛЧАКОВ Никита Юрьевич
преподаватель кафедры конституционного права МГИМО МИД РФ
Политико-территориальная организация государственной власти в Великобритании
В ноябре 1977 г. правительство лейбористов внесло в Палату общин два билля , отдельно по Шотландии и по Уэльсу, и, используя способы ограничения прений по законопроекту, сумело провести их через обе палаты. Законопроекты получили одобрение монарха, но не стали законами, так как для вступления их в силу, вопреки обычной процедуре, требовалось получить одобрение 40% избирателей в Шотландии и Уэльсе. Консультативные референдумы были проведены 1 марта 1979 г., и нужного количества голосов законопроекты не получили.
В зарубежной литературе разграничивают также деволюцию, представляющую собой передачу полномочий, осуществлявшихся ранее национальным парламентом или министерствами, территориальному представительному органу, и регионализацию, означающую предоставление больших полномочий в административной сфере территориальным коллективам с целью рационализации и модернизации управления в интересах повышения экономической конкурентоспособности на глобальных рынках.
Объем и список передаваемых полномочий определяются индивидуально для каждого автономного региона на основе:
- референдума;
- частного закона, принимаемого британским Парламентом (действует только на территории данного региона).
Соответственно, различаются объем и источники предоставляемых регионам ресурсов.
Автономия любого региона может быть приостановлена на неопределенный период времени ввиду чрезвычайных обстоятельств . Переданные государственные полномочия в таком случае возвращаются центру и осуществляются центральным Правительством. Законодательством закреплен список как зарезервированных за государством полномочий, так и исключительных полномочий государства. Это означает, что на практике есть вопросы, которые будут переданы местным органам только в будущем, а есть полномочия, которые центр, безусловно, оставит за собой (безопасность, суды, полиция, пенсионные гарантии, внешняя политика, вооруженные силы).
Регионы, имеющие статус автономий, получают государственные полномочия постепенно, поэтапно, данный процесс деволюции занимает десятилетия. В Северной Ирландии имел место т.н. теневой период, когда региональные органы (Национальная ассамблея, Правительство) были сформированы, но в течение года не осуществляли свои полномочия. Список вопросов, отнесенных к законодательной компетенции регионов, в каждом отдельном случае определяется специальным частным законом.
В отношении Шотландии он содержит следующие вопросы:
- сельское и лесное хозяйство;
- образование;
- окружающая среда;
- родной язык;
- здравоохранение;
- жилищное строительство;
- местное самоуправление;
- экономическое планирование и развитие;
- полиция и пожарная охрана;
- тюрьмы;
- социальная защита;
- спорт, транспорт, туризм.
Государственные полномочия Парламента Шотландии в целом аналогичны полномочиям британского Парламента , они включают:
В Акте о Северной Ирландии 1998 года выделялись три группы вопросов: исключительные, относящиеся к ведению национального парламента (приложение 2 к Акту о Северной Ирландии 1998 года), зарезервированные, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции национального Парламента и Ассамблеи (приложение 3 к Акту), и остальные вопросы, которые рассматривались как переходящие к региону. Ассамблея Северной Ирландии могла издавать законы с согласия государственного секретаря по делам Северной Ирландии в отношении зарезервированных и переходящих вопросов (ст. ст. 6, 8). Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом.
В ведении британского Парламента остались: полномочия по вопросам конституционного строя, внешней политики, обороны, национальной безопасности, финансово-экономической системы и обеспечения единого рынка товаров и услуг, социального обеспечения, регулирования транспорта и радиовещания.
Шотландский Парламент обладает полномочиями в вопросах налоговой политики на территории Шотландии, но финансироваться его деятельность должна на основе решений Парламента Великобритании.
Исполнительная власть осуществляется правительством, формируемым на парламентской основе и подотчетным Парламенту Шотландии. При этом пост министра центрального правительства по делам Шотландии сохраняется.
Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года . Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом. Таким образом, в Уэльсе положено начало преобразованию административной автономии в политическую.
Еще более сложно складывались отношения центрального правительства с Северной Ирландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. Законом об унии Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероисповеданию), переезжавшие на остров, составили большинство населения в северо-восточной его части.
Если принять позицию английских ученых, настаивающих на историческом подходе к исследованию особенностей английской системы власти, то принцип разделения властей должен проявиться сквозь канву исторических событий.
Но даже на этой ранней стадии власть Короны не была абсолютной . Еще за три столетия до прихода к власти Тюдоров бароны короля Джона вынудили его принять условия Магна карты . Этот документ, составленный в 1215 году и несколько раз пересмотренный впоследствии, ознаменовал первую со времени Норманнского завоевания (в 1066 г.) результативную попытку ограничить власть Короны. Данный документ предусмотрел ряд прав свободных граждан, которые он мог бы противопоставить Короне. Некоторые положения Магна карты действуют и по сей день, и к ним по-прежнему периодически обращаются на практике. Наиболее важное из них содержится в статье 29, которая предусматривает, что ни один свободный человек не может быть захвачен, или помещен под стражу, или отправлен в ссылку иначе как по закону. Более значимое для нашего времени положение запрещало Короне повышать свои доходы посредством использования власти на землю и увеличения налогов. Особое конституционное значение данного документа, по мнению А. Томкинса, заключается, скорее, не в том, что Магна карта говорит о правах, а в том, что она говорит о Короне.
Доктрина древней Конституции не осталась неизменной. Наиболее серьезной угрозой для нее было правление Стюартов в XVII веке. Стюарты являлись сторонниками идеи богопомазанного монарха. Эта точка зрения предполагала, что король является представителем Бога и отчитывается только перед Богом, но не перед Парламентом. В соответствии с Конституцией не все полномочия короны должны были быть разделены с Парламентом: в таких сферах, как международные дела, армия и флот, чеканка монет, Корона имела прерогативы. Джеймс и Чарльз пытались распространить абсолютную власть Короны также на сферу внутренней политики, устанавливали налоги и займы без согласия Парламента. Действия Короны безуспешно оспаривались в суде. В серии спорных и кризисных дел судьи отдавали предпочтение Короне, даже когда вес прецедентов был против такого решения.
Но путь реформ, на который вступила Великобритания в конце XX века, обусловил его переоценку. Исследователи осознали актуальность упомянутого принципа для развития конституционного права Великобритании.
Но в любом случае ученые исходили из того, что на практике разделение властей проявляется в трех аспектах. Во-первых, речь может идти о разделении институциональных структур , поскольку любому государству необходимо иметь органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Например, многочисленные народные избранники, представленные в законодательном собрании, не могут заменить суды. Во-вторых, этот принцип может выразиться в разделении соответствующих групп полномочий , которые необходимо осуществлять каждому государству: создавать общие законодательные и более узкие административные акты, выносить судебные решения для регулирования споров, возникающих в связи с применением норм этих актов. Понятно, что законодательный орган не может рассматривать конкретные споры, а суды не могут принимать законодательные акты. В-третьих, принцип разделения властей следует рассматривать с точки зрения разделения лиц. Государству не обойтись без трех видов участников осуществления публичной власти: и тех, которые избираются демократическим путем, осуществляя затем законодательные полномочия; и тех, которые являются экспертами в области разрешения правовых споров; и тех, которые обладают специальным управленческим опытом и знаниями.
Как уже было отмечено, большинство специалистов, писавших о британской Конституции до 1990 года, выражали изрядный скептицизм относительно применимости данной доктрины к британскому конституционному строю. Возражения выдвигались на двух уровнях.
На первом из них основой для сомнений стал опыт британского конституционного развития. В частности, учеными отмечалось, что принцип разделения властей не должен применяться к конституциям парламентского типа и, соответственно, к британской Конституции, поскольку в основе парламентских систем лежит принцип слияния, а не разделения властей. В парламентской системе законодатель берет на себя политический компонент исполнительной власти, которая находится в зависимости от него в плане установления ее статуса и компетенции. Премьер-министр, возглавляющий исполнительную власть, в отличие от президента (в президентской республике) не избирается населением, и потому ограничительные механизмы конституции не распространяются на сферу его полномочий; он может действовать, если Парламент поддерживает его политику (или мирится с ней).
Принималось также во внимание, что до недавнего времени высшим судебным органом Великобритании оставалась Палата лордов . Комитет законодательного органа служил в качестве высшей судебной инстанции. Конституционные реформы последних десятилетий изменили эту ситуацию, но остались и другие явные несоответствия. Так, исполнительная власть наделена делегированными ей законодателем ограниченными правотворческими полномочиями для принятия законов (statutory instruments) и обладает правом решать некоторые юридические споры. Органы законодательной власти могут осуществлять судебные полномочия в отношении своих членов, наказывая их за правонарушения. Наконец, суды являются правотворческими органами. Как известно, общее право создали судьи, а не парламент.
Нельзя также упускать из вида и неиссякаемую актуальность концепции суверенитета Парламента, который, будучи теоретическим хранителем суверенитета, в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Вместе с тем надо признать, что в современных условиях Парламент все же связан определенными обязательствами, не всегда имеющими строгие юридические параметры. Например, трудно представить, что этот орган может принять закон, откровенно направленный на нарушение основных прав человека.
Вторая группа возражений (более фундаментального порядка) касалась безупречности принципа разделения властей как такового. Утверждалось, что разделение властей как идея является ошибочной, поскольку не существует естественного разделения властей между тремя ветвями государственной власти. Более умеренные ее сторонники считали, что это разделение является весьма размытым.
На протяжении 1990-х происходит постепенное возрождение интереса к принципу разделения властей и его переоценка. Традиционные взгляды ученых старой школы, согласно которым эта доктрина не характерна для британского конституционализма, подвергли пересмотру. В частности, такие конституционалисты, как К. Манро, Т.Р.С. Аллан и Э. Барендт, сделали попытку представить британскую Конституцию отражающей не букву, а дух концепции разделения властей, и они не были одиноки в таком понимании данного вопроса.
Во-первых, ученые обратили внимание на то, что судебная власть уже давно отделена от двух других ветвей государственной власти . В соответствии с Актом о дальнейшем ограничении Короны и лучшем обеспечении прав и вольностей подданных 1701 г. (Act of Settlement) судьи судов высшей инстанции были защищены: они могли быть отстранены от своих должностей только после принятия соответствующего решения обеими палатами Парламента (с тех пор эта процедура была реализована на практике один раз).
Во-вторых, некоторые явные примеры слияния властей в действительности носили лишь внешний характер . Так, например, тот институт, который преобразовался после реформы в Верховный суд, формально был комитетом законодательного органа. На самом деле между Палатой лордов (Судебным комитетом) и остальным Парламентом существовало заметное различие. Члены Судебного комитета назначались с учетом профессионального юридического опыта, и остальные члены Палаты лордов всегда соглашались с его решением по юридическим вопросам. Участие членов данного комитета в парламентских дебатах хотя и было активным, но члены Судебного комитета уделяли внимание в большей степени формально-юридическим, а не политическим вопросам и к тому же являлись лишь малой частью состава Палаты, что определяло их скромную роль в принятии статутов.
В-третьих, хотя существует тесная связь между законодательной и исполнительной ветвями власти (в силу единства политических аспектов управления страной), между ними есть и существенные различия . Огромная армия британских чиновников не заседает в Парламенте. Законодательством запрещено государственным служащим быть членами Палаты общин. Считается, что при выполнении своих служебных обязанностей они должны быть вне политики: беспрекословно следовать директивам и курсу того органа, в котором они служат. Палата общин избирается и разрабатывает политический курс Великобритании, а исполнительная власть состоит из технократов, которые занимают свои должности благодаря их административным или профессиональным навыкам. Они должны реализовывать на практике политический курс, установленный законами и решениями Кабинета министров. Британские ученые полагают, что различие между законодательной и исполнительной ветвями власти является даже более глубоким в парламентской системе правления, чем в президентской.
В-четвертых, частичное совпадение функций (например, и законодательная ветвь, и исполнительная занимаются правотворчеством) можно рассматривать как примеры реализации принципа разделения властей, а не как нарушения . Законодательные полномочия делегируются исполнительной власти не только в парламентских системах, но и в президентских, а тем более в смешанных. При этом задачами исполнительной власти являются адаптация и выполнение норм законов посредством принятия соответствующих нормативных актов в сфере ведения исполнительной власти. Таким образом, получается, что профессионализм исполнительной власти и ее способность к быстрой адаптации усиливают эффективность законодательной власти.
За последние двадцать лет в конституционном праве Великобритании появились нормы и институты, которые свидетельствуют о том, что принцип разделения властей осознанно учитывается властью и применяется на практике.
Должность лорда-канцлера все еще существует, но он утратил возможность быть одновременно министром юстиции и судьей. Вместе с тем, входя в состав Кабинета министров, он отвечает за суды и отправление правосудия, его конституционная обязанность заключается в оказании поддержки судьям и отстаивании их независимости. Лорд-канцлер по-прежнему остается членом парламента, но, не являясь спикером Палаты лордов, уже не заслуживает упрека в нарушении принципа разделения властей. Комментаторы изменения статуса этого должностного лица обычно упоминают среди мотивов, помимо стремления следовать упомянутому принципу, также о противоречии прежнего статуса лорда-канцлера требованиям Европейской конвенции по правам человека (судья утратит свою беспристрастность, если будет одновременно занимать должность министра).
27.Политико-территориальное устройство. Организация публичной власти на местах в Великобритании
Великобритания – сложное унитарное государство с политической (Северная Ирландия и Шотландия) и административной (Уэльс) автономией. Особое положение занимают также несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Великобритания имеет также колониальные владения: остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар.
Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законодательной) автономией. Шотландия и Уэльс получают с 2000 г. автономию, разную по своим полномочиям (Уэльс – довольно узкую).
Прибрежные острова рассматриваются как коронные владения, имеют местные законодательные органы, но их решения вступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесь лейтенант-губернатором.Некоторые из островов (например, о. Сарк) до сих пор считаются состоящими в вассальной зависимости от Короны и управляются местным владельцем.
Территория Англии и Уэльса разделена на графства(39 – в Англии, 22 – в Уэльсе), а графства – на округа(их всего 339). Шотландия разделена с 1994 г. на 32 единицы местного самоуправления.Северная Ирландия делится на графства (26). После реорганизации управления Большим Лондоном в его округах есть советы и мэры, но в Большом Лондоне нет ни мэра, ни совета.
Округа в графствах (в каждом округе должно быть не более 10 тыс. человек населения) делятся на приходы или общины– низовое звено административно-территориального деления.
Во всех административно-территориальных единицах избираются советысроком на 4 года (в Шотландии – 3 года). Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей – лиц, обладающих избирательным правом.
Органы местной власти и реформа местного управления.
На всех уровнях административно-территориального деления Соединенного Королевства местная власть представлена органами местного самоуправления. Самоуправление в административно-территориальных единицах осуществляется советами, избираемыми населением. Исключение составляют графства Северной Ирландии и "столичные" графства Англии, а также Большой Лондон. В июне 1997 года Великобритания подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, которая предусматривает определенные стандарты прав органов местного самоуправления в
европейских странах. И хотя последняя крупная реформа местного управления была проведена в 1974—1975 гг., присоединение Великобритании к Европейской хартии предполагает новые изменения. Так, в рамках конституционной реформы, проводимой лейбористами, 2 мая 1998 г. состоялся референдум по вопросу о создании Городского собрания и избрании мэра Лондона. Большинство жителей столицы высказалось в пользу таких изменений. После принятия Парламентом соответствующего закона выборы назначены на май 2000 года. Порядок формирования и состав органов местной власти. Члены местных советов (советники) избираются гражданами на определенный срок. Они осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе и в сочетании с основной профессиональной деятельностью. При этом по действующему законодательству советники имеют право на освобождение от работы на определенный срок при выполнении своих депутатских обязанностей. Работодатель обязан не только предоставлять советнику такую возможность, но и оплачивать это время по средней ставке заработной платы. Совет избирает из числа советников председателя (в столичных районах и в округах "столичных" графств он именуется мэром) и формирует комитеты, в состав которых могут входить наряду с советниками и другие лица. Основная форма работы совета — сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы местного самоуправления. Компетенция. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно-территориального деления. Советы графств занимаются вопросами: а) транспортного развития; б) дорожного движения; в) охраны порядка (полиции); г) образования; д) социального обслуживания; е) пожарной безопасности. К компетенции советов округов относится: а) здравоохранение; б) местное планирование; в) жилищное строительство. Советы приходов или общие собрания избирателей (в тех приходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, советы не могут создаваться по закону) решают все те вопросы, которые не входят в компетенцию вышестоящих советов. Акты. Решения нормативного характера, принимаемые органами местного самоуправления, являются, как правило, актами делегированного законодательства. Это логически следует из доктрины inter vires, в соответствии с которой местные органы власти осуществляют свои полномочия в пределах, определенных им центральной властью. Нормативные постановления органов местного самоуправления устанавливают общеобязательные правила для определенной территории и до вступления в силу должны быть утверждены соответствующим (в зависимости от предмета регулирования) центральным правительственным ведомством. Законность актов органов местной власти, т. е. их соответствие закону, на основе которого им были делегированы полномочия, контролируется судебными органами. Если суд установит, что имело
место превышение полномочий (ultra vires), то действия, осуществленные на его основе, признаются не имеющими юридической силы.
40. Политико-территориальное устройство Великобритании
Великобритания – сложное унитарное государство с политической (Северная Ирландия и Шотландия) и административной (Уэльс) автономией. Особое положение занимают также несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Они считаются ассоциированными членами Королевства Великобритании и Северной Ирландии, имеют свои законодательные органы (по местным вопросам). Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар.
Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законодательной) автономией. В Северной Ирландии есть парламент, избирающий исполнительный совет. Парламент вправе принимать законы по вопросам хозяйства, финансов и налогов региона, общественной безопасности, здравоохранения, образования, защиты природных ресурсов. В то же время существует международная наблюдательная (за сохранением мира) англо-ирландская комиссия, а также международная комиссия для разоружения враждующих сторон (католиков и протестантов).
Шотландия и Уэльс получили с 2000 г. автономию разную по своим полномочиям. Парламент имеет право принимать законы и устанавливать местные налоги, представительный орган Уэльса таких прав не имеет. Шотландский Парламент будет контролировать сферу здравоохранения, образования, полицию, но политика в области обороны, международных дел, валютного и денежного регулирования останется за центром. Полномочия Парламента Уэльса ограничиваются вопросами экономического развития автономии, образования, культуры и экологии. Он сам будет распоряжаться дотациями из центра.
Прибрежные острова рассматриваются как коронные владения, имеют местные законодательные органы, но их решения вступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесь лейтенант-губернатором.
Территория Англии и Уэльса разделена на графства, а графства – на округа. Шотландия разделена на 32 единицы местного самоуправления. Северная Ирландия делится на графства. После реорганизации управления Большим Лондоном в его округах есть советы и мэры, но в Большом Лондоне нет ни мэра, ни совета.
Округа в графствах делятся на приходы или общины – низовое звено административно-территориального деления.
Во всех административно-территориальных единицах избираются советы сроком на четыре года. Лишь в малых приходах решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей – лиц, обладающих избирательным правом. В выборах советов могут участвовать граждане Содружества, а также граждане Ирландской Республики, удовлетворяющие избирательным цензам и проживающие на территории данного совета.
Существует контроль из центра:
– наряду с законами Парламента министры издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб;
– существует институт адаптивных законов; по существу, это не законы Парламента, а типовые инструкции министерств, которые могут быть приняты местными советами в качестве образцов для собственных регламентов;
– контроль осуществляется в форме министерского инспектирования (проверки работы), правом на которое наделены некоторые министерства, соприкасающиеся с местным самоуправлением (образование, дороги, полиция и т. д.);
– министры могут организовывать специальные расследования, если в подконтрольных им службах местных советов обнаружатся «нечестные действия»;
– контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципального управления должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих министерств.
Читайте также: